推进全过程工程咨询是深化投融资体制改革和改善营商环境的需要，是我国建筑业和工程咨询行业高质量发展的需要，也是提升我国工程咨询行业国际竞争力、服务“一带一路”倡议的需要。
全过程工程咨询治理体系离不开其服务的工程、客户和相关方，包括谁来治理、治理什么和如何治理三大方面，治理结构是治理体系的具体体现。
工程咨询行业存在的理由在于为客户创造价值，全过程工程咨询发展的动力主要来自客户及相关方的新需求，其背景是工程行业的全生命周期价值链及其升级。因此，本文从价值链视角， 在对工程行业价值链及其演化分析基础上，对全过程工程咨询治理结构进行探讨。
价值链的治理与升级
价值链是面向客户的价值创造活动/过程与参与主体构成的链条。基于范围的不同，价值链分为公司价值链、行业价值链及全球价值链。行业价值链和全球价值链有多个参与主体，不同公司在价值链中获取的利益和影响力是不同的，根据公司对价值链的控制力和参与度可确定它在价值链的角色和地位。
价值链治理是指价值链的组织结构、权力与利益分配，以及价值链中各主体之间的关系。关于价值链的治理模式，学术界有很多研究，其中，加里•杰里菲（gary gereffi）等提出的价值链治理模式应用较广。他把价值链治理归纳为市场型、模块型、关系型、领导型和层级型5种模式，主体之间协调能力和权力不对称性从市场型到层级型呈现由低到高的趋势。
随着市场竞争和产业发展，价值链的治理模式会发生变化，企业可借助价值链提高企业的竞争能力和产品/服务的附加价值。英国萨塞克斯大学创新研究小组的学者约翰•哈莫菲瑞（john humphrey）和休伯特•施密茨（hubert schmitz）提出了价值链升级的4种模式：工艺流程升级、产品升级、功能升级和链条升级。
工程行业全生命周期
价值链及其治理
我国工程行业价值链经历了从分散向整合的过程。
以前，工程行业价值链治理长期属于分散状态，基本上可以对应5种模式的市场型—模块型。
价值链主体分散，价值链治理层级少，投资机会、可研、专项调查、专题研究、项目与专项评估等立项过程价值创造活动，招标代理、勘察、设计、施工、监理、检测监测、设备材料供应等建设过程价值创造活动，通常是由不同的市场主体承担，委托方直接对应众多服务、工程、货物提供单位，施工、通用设备材料供应等交易主要基于价格，前期研究、勘察设计、监理等专业服务单位选择主要基于模块化的专业网络关系。这种价值链治理模式被称为分散型治理。
随着投融资体制改革和价值链相关主体能力提升，出现了分阶段的业务整合。例如，在立项阶段，项目单位（或称项目法人、项目公司）委托开展涵盖投资机会研究、可行性研究、专项调查、专题研究及投融资策划等业务的投资决策综合咨询；在建设阶段，出现了项目代建和不同程度整合勘察设计、监理、招标代理、造价咨询等专业服务的建设阶段全过程工程咨询。工程行业价值链治理逐步由分散型向分段型治理转变。
近年来，随着ppp模式的兴起，出现了涵盖项目立项、建设、运维阶段的主体——ppp项目公司，以及基于合约的全过程工程咨询单位、全过程项目管理单位、设计—采购—施工（engineering-procurement-construction，epc） 总承包商、设计—施工（design-build，db）总承包商及运营商等实体。工程行业价值链治理模式进一步由分段型向整合型发展。
工程咨询价值链现状
工程咨询是服务于工程项目的，因此工程咨询价值链依赖于工程项目全生命周期价值链。我们把二者进行对比，就能够比较清楚地看出工程咨询价值链的现状（见图1）。
工程项目全生命周期价值链对比
一方面，从价值链的覆盖长度来讲，工程咨询价值链目前还没有覆盖工程项目的全生命周期，特别是在运维阶段的服务还很有限；另一方面，工程咨询价值链是一根虚线，也就是说，即使在目前已经覆盖的工程项目生命周期的部分阶段，工程咨询的服务也是不充分和不完整的。
简而言之，与工程项目全生命周期价值链相比，工程咨询价值链覆盖长度是不够的、不完整的，其服务也是不充分的。这是笔者对于我国工程咨询价值链现状的总体判断，当然不同行业的具体情况会有所不同。
目前，工程咨询价值链覆盖了立项阶段的大部分环节，但是还是有服务不足的地方。例如， 对整个立项阶段进行项目统筹管理的业务还比较少。另外，项目融资、合约法务方面的业务，一般是由投资方或项目单位自行承担，或委托会计师事务所、律师事务所来承担，纳入工程咨询项目作为服务内容的情况也比较少。
对于多数行业和大部分工程项目来讲，工程咨询所服务的主要范围和带来的业务价值在建设阶段，但是仍有缺失的环节或者服务不充分的环节。例如，建设阶段的全过程建设管理，包括委托代建、项目管理咨询或施工管理等，虽然在一些项目中做了尝试，但总体来讲该业务开展还不普遍。
另外，在工程建设从工程实体完工向生产运营转换的阶段，调试试验、试运行和验收移交等环节，除工业类项目外，目前工程咨询的参与度还是非常有限的，通常是作为勘察设计的增值服务。
工程项目的运维阶段涉及资产管理、生产运行、评估评价、维护保养、大修改造、改扩建、废弃处置等环节，工程咨询目前参与的环节有评估评价、改扩建设计等工作，但是总体来讲，这一阶段工程咨询的服务更加有限，只是提供了一些零散的专项服务。
从价值链治理角度看，与工程行业价值链治理现状相适应，工程咨询目前也处于分散状态和阶段整合状态。
以立项阶段为例，工程咨询业务长期处于分散状态，较少由一家工程咨询单位进行统筹或承担综合咨询工作。比如规划阶段，通常是由政府部门或项目单位分别委托总体规划、专项规划和专项调查研究工作。
再如项目可行性研究，是立项阶段的关键性工作，具有立项与实施承上启下的作用，综合性强、涉及的内容多，但业务分工通常也是很分散的。可研报告往往是由一个工程咨询单位承担， 需求调查与预测、环境影响评价、节能评价、社会稳定性风险评估、地震安全性评价、地质灾害危险性评价等专项研究、评价，通常都是由不同的专项单位来做，最后是由委托方来进行统筹，属于高度分散的模块化治理模式。
随着全过程工程咨询的推进，工程咨询业务正在发生变化，逐步向整合方向发展。
例如，在规划阶段，政府或项目单位委托一家规划咨询单位总牵头，负责规划咨询的统筹，并具体负责规划成果的编制，相关的专项调查、专题研究和评价可以由牵头单位自己完成，也可以委托原来的专项单位承担，这样规划咨询牵头单位向委托方提供综合性规划咨询服务，专项咨询单位成为规划咨询牵头单位的联合体成员或分包咨询单位。
对照价值链治理模式，这就是由分散的模块型治理模式向关系型治理模式和领导型治理模式转变。关系型治理模式意味着一些专项咨询工作不完全是基于市场化价格或基于专业能力最优的选择，而是受到行业或者是地域的限制，专项咨询单位通常在本地或本行业选择。
领导型治理模式意味着当规划综合咨询成为主要业务形态，牵头咨询单位技术整合与管理统筹能力得以形成，并建立了稳固的客户关系和良好的市场品牌时，专项咨询单位将逐步失去与政府或项目单位直接的合同关系，只能依附于规划综合咨询单位，成为联合体成员或分包咨询单位。
当然，需要说明的是，并不是立项阶段的所有咨询业务都可以由一家工程咨询单位承担，即使存在能力具备的工程咨询单位，我们还要考虑工程咨询业务之间可能的角色与利益冲突。例如，评估咨询一般是另外单独委托不同的咨询单位，以保证其独立性。
全过程工程咨询治理结构
随着国家促进建筑业和全过程工程咨询发展的政策相继出台，推动工程行业和工程咨询价值链治理模式的转换和升级日益迫切。
从工程项目主要相关方的视角，笔者构建工程项目全生命周期治理结构（见图2），从而更容易确定全过程工程咨询单位的角色和地位。
在工程项目全生命周期治理结构中，相关方有政府、投资人、项目单位、建设单位、运营单位、承包商、服务商、供应商、全过程工程咨询单位、用户、社区与公众。政府承担宏观管理的角色，对于政府投资项目则承担投资人的角色。
上述治理结构突出了项目单位的角色，这是针对我国工程行业长期以来的治理现状提出的。行业管理的很多法律法规、政策、规范标准，强调的往往是建设单位和运营单位。
《中华人民共和国建筑法》（中华人民共和国主席令第29号） 和《建设工程质量管理条例》（国务院令第714号）强调的是建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位五方责任主体，缺失了真正对项目全过程、全面负责的法定责任主体，即项目单位。
有关部门提出强化投资项目的投资人和项目单位的责任，就是要落实“谁投资，谁受益；谁决策，谁承担风险”的理念，这也是国际通行的规则。
从目前情况看，项目单位的地位没有得到应有的重视，也没有发挥应有的作用。特别是对多元投资项目或市场化投资项目而言，建设单位的法定责任主体仍是项目单位，项目代建或项目管理咨询单位根据合同约定承担相关工作，并对所承担的工作负责。
在工程项目全生命周期治理结构中，全过程工程咨询单位的服务对象众多，可以作为政府的工程咨询顾问；也可以服务投资人，包括银行、投资基金、产业资本，也包括政府投资项目的履行出资人责任的政府部门，为投资人的投资决策、监管、回收提供咨询服务。可以说，在强化和回归项目单位在项目治理结构中的核心地位后，全过程工程咨询单位才有真正明确的全过程服务对象。
当然，全过程工程咨询单位也可以服务建设单位和运维单位，可以提供专项服务，也可以提供集成服务。值得注意的是，建设全过程的工程咨询单位，在运维阶段可能很难提供高度的集成服务，但可以提供专项的全过程服务，如运维阶段的服务评价或安全评价、监测、检测等。另外，全过程工程咨询单位也可以服务承包商和供应商，通常是在db或epc模式下。
如果把立项、建设、运维三个阶段的工程咨询整合在一起，就构成了全过程工程咨询治理结构（见图3）。
但涵盖项目全生命周期的全过程工程咨询全部业务的咨询项目几乎没有，之所以出现这种现象，除了考虑业务之间可能存在的利益冲突外， 主要原因是工程咨询具有很大的不确定性，具体表现为如下三点。
一是工程项目自身具有不确定性，很有可能在推进过程中会发生终止或重大变更的情况，因此项目单位把全过程工程咨询业务一次性委托给一家工程咨询单位的可能性不大。
二是从操作层面来讲，从一开始就签一个全过程工程咨询或项目管理的合同，服务范围和服务内容是无法清晰定义的，合同的价格也无法准确、合理地测算。可能的操作是分阶段委托，最终形成服务项目全过程的工程咨询业务链。
三是财务、法律等专项咨询与全过程工程咨询有可能分阶段进一步整合，如ppp项目立项阶段由一家咨询单位总牵头，形成工程咨询单位、会计师事务所、律师事务所组成的联合团队，为投资方或项目单位提供一站式咨询服务。
需要注意的是，《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)提出，工程咨询业务主要在两个阶段进行整合，形成全过程工程咨询的两种主要业务模式。
立项阶段的投资决策综合咨询，就是针对立项阶段涉及的除评估咨询以外的工程咨询服务， 由一家咨询单位总承包或牵头，对立项阶段的工程咨询进行统筹。
建设阶段可能会出现不同的全过程工程咨询模式或业务组合。一种是建设全过程工程咨询或委托建设管理，这里所说的建设全过程工程咨询包括建设项目管理和勘察设计等专业技术与专项工作。
建设项目管理（代建）是由项目单位或建设单位通过合同委托工程咨询单位承担建设阶段的项目管理，项目管理单位或代建单位并不是法定的建设单位，而是基于合同承担约定的服务内容和相应的责任，通常是通过招标方式来选择具有建设项目管理能力的专业单位。
另外一种全过程工程咨询业务组合是勘察设计总承包，即把建设项目的勘察设计全部委托给一家工程咨询单位或由多家工程咨询单位组成的联合体，根据国际经验，目前的施工监理业务也可以纳入，形成勘察设计和施工监理的业务组合。
例如，一条铁路或公路可以分成多个标段，勘察设计和施工监理由一家工程咨询单位来总承包，负责勘察设计和施工监理的总承包管理和总体技术统筹，各标段具体的勘察设计、施工监理可由总承包单位自行承担或分包给多家勘察单位和监理单位。
另外，随着建设项目实施模式的转变，土建工程采用db模式的项目逐渐增多，即由总承包单位负责或委托施工图设计，总承包管理既涉及设计管理，也涉及施工管理。机电工程采用epc模式在国际上比较普遍，国内也从工业项目向市政、公路、环保等项目拓展。建设单位或总承包单位委托的db和epc也是工程咨询服务新的组合形式。
在运维阶段，工程咨询目前需要扩大业务覆盖面，包括设施设备监护、环境监测、安全评价、产品与服务评价、大修、改扩建设计等，国际上也有工程咨询单位从事资产管理等运维业务。
结语
我国工程行业发展经历了从分散向整合的过程，价值链治理模式逐步由分散型向分段型、整合型治理转变。
作为服务工程立项、建设、运维全生命周期的新理念、新能力和新业务，全过程工程咨询需要建立与之相适应的治理体系，培育良好的行业生态环境，这样才能获得长期、健康发展。
全过程工程咨询治理结构依赖以项目单位为核心的工程项目全生命周期治理结构。伴随工程项目全生命周期治理结构的演变，工程行业产生对全过程工程咨询服务模式、组合和内容的新需求。分析工程行业和工程咨询价值链及其治理模式的转换和升级，有助于认清全过程工程咨询发展的背景、路径和方向。